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      突發重大衛生事件應對及對物業管理制度體系的再思考
      時間:2020-02-24   來源:鄭州市物業管理協會  查看:0

      黨  鋒(鄭州)

      疫情就是號令,物業管理行業迅速按照習近平總書記、黨中央國務院關于疫情防控工作的指示精神,一手抓疫情防控,一手服務群眾生活生產,積極配合政府構筑住宅小區等服務防線,逆行一線阻擊疫情、保障人民生產生活。物業服務行業同醫療服務等行業一線協力奮戰,做出了超出合同約定的顯著貢獻。防疫期間適逢國家要求對行業改革發展研討建議,交集涌動,分享共享。

      一、疫情防控應對案例及應急體系思考

      全國10萬家物業服務企業和千萬物業人堅守在住宅小區、醫院、寫字樓、產業園區等業態,也堅守在高鐵車站、機場、碼頭等流動性大的公共物業??头?、秩序維護、保潔及工程人員每天連續承擔著排查車輛人員、清潔消毒、防疫知識宣傳、水電維護、設施設備管理、日常生活保障、心理疏導等防疫工作。

      1、疫情應急反應機制與聯動執行體系的思考

      大敵當前,國家防疫體系緊急啟動,疫情初期某些地方不分疫情“一刀切”的做法,把疫情防控壓力落到了基層一線。小區物業服務和居委會工作人員放棄休假執行封閉隔離措施、出入通行限制及消殺,物業企業和業主、社區關系空前好轉,多數小區業主為物業企業提供防疫物資及慰問物品,客服關系在疫情面前得以優化;另一方面,物業服務企業無條件搜集購買口罩等防疫物資,投入大量人力、物力成為各類問題矛盾的實際擔當者。物業企業額外投入誰來買單?有業主提出,業主組織何在?物業服務人員限制出入的法理基礎何在?也有一些企業叫苦不跌,為什么復工計劃被卡在了居委會? 

      小區成為疫情防控防控的關鍵,如何隔離防控可以利用大數據等信息化手段,助力對感染風險做出評判,確定隔離措施的必要性及遠程辦公,降低對經濟和生活的影響。許多小區疫情前期靠紙質出入證管控,效率低、辦證人員扎堆,信息化無接觸技術手段應用較少等。

      2、疫情區域化差異應對及政策引發的思考

      湖北以外有的地方在機械化“堵人”,而有的地方在“搶人”。有序復工復產在即,杭州市對外來就業人員集中的貴州、四川等部分省市,向鐵路部門申請開行外地復工人員專列,以滿足企業復工的用工需求,降低返程運輸的疫情傳播風險。杭州對所有乘車的復工人員做好了“健康碼”的審核,組織符合健康要求的員工佩戴口罩進站乘車。在貴陽北站,鐵路部門開辟綠色通道,指定專人引導進站,安排30余人、12臺設備加強體溫檢測,并設置候車專區分散就坐。2月17日,第二列杭州復工人員定制專列將從成都駛出。市經信局、人社局等部門仍在持續摸排返程需求,做好企業復工和員工返杭返崗服務。

      事關復工復產!2月16日,江西省新冠肺炎疫情防控應急指揮部再發第14道令!復工復產改為報備制,返崗員工無需提供健康證明,除來自重疫區的務工人員,在進行健康監測后一律取消隔離要求。

      國家、各級政府陸續在金融、稅收、穩崗、中小企業扶持等方面出臺多項措施,然而明確針對物業管理行業的具體扶持政策缺乏。深圳、杭州、陜西、徐州、長沙、山東、河南等在當地政府、有關人士的努力下,針對物業服務企業的補貼及扶持政策相繼出臺。眾多研究機構、學者、專家從不同層面為行業發聲,眾多行業組織機構為行業政策落地奔走。衛生等突發緊急事件日常防控及應急體系如何建立?引發諸多思考。

      二、如何發揮物業服務行業在突發重大應急事件作用及產業體系思考

      國家治理建設離不開應急防范體系及產業體系支撐。中國改革開放以來的重要成就之一,就是形成了世界范圍內具有強大競爭優勢的產業鏈條。尤其是第三產業突飛猛進,占國民經濟半壁江山。關乎民生的物業服務行業管理著千萬億的不動產及14億人的工作生活場所,各方面都有責任和義務確保產業鏈各個環節的暢通無阻,否則可能導致整個鏈條陷入僵化停滯。

      疫情以來,物業服務企業始終堅守在防疫防控一線,隨著疫情防控的全面升級,各地密集推出社區疫情防控措施,眾多省市對社區實施封閉式管理、隔離管理,物業服務企業承擔了實施社區管控和保障居民生活正常運行等社會管理責任。隨著復工復產和有序返程,防疫的重點由住宅小區、醫院拓展到寫字樓、商場、學校、交通樞紐等,防控的范圍不斷擴大。物業服務企業不僅持續堅守防疫一線,防止疫情輸入輸出,幾乎“零距離”提供各項服務工作,物業服務行業面臨著巨大的挑戰。

      然而,在服務運營過程中,物業服務企業面臨著防護物資匱乏、服務成本大幅增加、只靠物業費無法消化等壓力、同時伴隨著職責不明、服務難度加大、政策通道不暢等多方面的問題和困難,使擁有眾多中小企業、勞動密集型的物業管理行業困難重重。

      國家、地方政府出臺了相關防疫政策,有關法規也在醞釀修改中,也映襯出緊急事件應對及體系的短板。作為物業管理發源地的深圳,2月7日率先發布針對物業管理行業和企業實質性的補貼和幫扶政策,明確將物業服務企業納入抗擊疫情的重點單位,要求各區政府所轄區物業服務企業的疫情防控服務,按在管面積每平方米0.5元的標準實施兩個月財政補貼。

      同日,杭州西湖區發布針對住宅小區物業服務企業疫情防控工作考核實施辦法,激勵各物業企業積極參與鎮街和社區的聯防聯控工作,對在考核中表現優異的企業最高予以10萬元的補貼。2月9日,杭州市委、市政府聯合發布支持企業復工復產的多項政策,提出加大對物業企業扶持力度。對參與屬地疫情防控工作的住宅小區物業服務企業,政府可按照在管面積每平方米0.5元的標準給予兩個月補助。

      2月15日,陜西省出臺住建行業堅決打贏新冠肺炎疫情防控阻擊戰穩企業穩民生穩發展22條措施,加大對物業企業扶持力度。對參與屬地疫情防控工作的住宅小區物業服務企業,各地政府要按照適當標準給予兩個月補助。2月18日,山東省人民政府辦公廳發布《關于應對新冠肺炎疫情支持生活服務業批發零售業展覽業及電影放映業健康發展的若干意見》,明確山東省各市可對參與屬地疫情防控工作的住宅小區物業服務企業給予適當補貼。

      具有代表性的是,徐州號召機關黨員干部積極補交或預繳2019至2020年物業費,在自愿原則下倡議向所在小區捐交一個月物業費,更好的支援小區物業防疫。這會從一定程度上局部緩解物業服務收支不平衡問題。

      物業服務作為現代服務業列入國家產業鼓勵發展目錄,然而防疫期間在稅收、保險、人力資源、防控應急體系保障等方面享受不了應有的政策,針對物業服務行業的成本支出加大、防疫物資等沒有明確全國性政策支持。

      三、物業服務行業制度政策改革及體系建設建議

      鑒于物業管理行業阻擊疫情承擔的社會責任和發揮的重要作用,快速解決目前所面臨的困境,建議和呼吁物業管理行業能夠得到有關政府部門的重視,推動疫情防控和把物業服務納入社會治理體系應有的位置。 

      1、將物業管理區域應急疫情防控、物業服務納入社區防控和治理體系并形成常態化制度機制,要理清責任清單。

      2017年,黨中央國務院在《關于加強和完善城市社區治理的意見》中,將“改進社區物業服務管理”列為“著力補齊城鄉社區治理短板”的五項措施之一,物業管理正式納入社區治理體系。如何做實體系及運行,仍要細化明確。

      應將物業服務納入國家的應急管理體系,統一資源調配、保障;基層政府制定操作性強的應急預案,加強日常對物業服務工作的培訓和演練;加強對物業服務傳染病防護、消殺等方面專業知識和技能的培訓;建立充足的應急物資儲備庫,強化應急儲備物資動態管理,健全物資儲備和調用、征用制度。

      大力推動智慧社區建設。加快發展物業服務行業智能化、信息化發展水平,推動5G、人工智能等在物業管理區域落地。推動業主信息平臺建設,通過授權讓政府部門、社區、物業服務共同使用,為精準高效防控及日常聯動管理打下基礎。

      出臺落地促進物業管理行業轉型升級的政策。本次“疫情”充分反映了物業服務全服務鏈產業布局及應急體系的短板,建議政府要發揮市場的基礎性、決定性作用,鼓勵大型物業服務企業積極布局新業務,提升業務備份意識、面對風險的安全和管控應急機制。應加快建立政府購買服務、市場有償服務、居民自我服務、志愿公共服務相結合的防疫工作及長效治理體系。

      物業管理納入社區治理體系,要有邊界區分和責任清單。物業管理和公共管理的職責邊界是什么?根據《物業管理條例》規定,物業管理是基于物業服務合同約定,對房屋及配套的設施設備和相關場地進行維修、養護、管理,維護物業管理區域內的環境衛生和相關秩序的活動。而公共管理是以政府為主導的公共組織和以公共利益為指向的非政府組織為實現公共利益,為社會提供公共產品和服務的活動。

      從以上的定義看主要有以下區別:一是管理依據不同。物業管理是基于合同開展的,公共管理是基于政府主導開展的。二是管理對象不同。物業管理的管理對象是物,包括房屋和附屬設施設備。也可以延展到人的服務,但定位、屬性有差異;公共管理的管理對象是人群,包括公共秩序、公共安全、公共資源利用分配等。三是資源來源不同。物業管理的資源來源主要是業主自行繳納的物業費。公共管理的資源來源是公共財政。四是法律性質不同。物業管理主要是民事法律關系,公共管理主要是行政法律關系。

      防疫防控要落實好社區的基層主體責任,明確物業服務企業的配合責任。物業管理納入社區治理體系要先明確奠定法規體系,要加快研究完善現有法律法規。結合即將出臺的民法典物權編、合同編法律中等有關物業管理的條款,在國家層面形成物業管理的立法、司法、執法體系。修訂完善《物業管理條例》架構及實質性條款,創新匹配上位法及與有關行業法規聯動,適時制定配套的規章、政策文件,重構行業的法規制度體系及配套細則辦法,避免行業法規成為孤島。比如,優化社區主導職能、完善業主組織體系、前期物業管理的開發建設責任等。近年來,隨著對公共服務需求的提升,物業管理中公共管理職責也隨著持續增加,除了原有的水電轉供及維護外,消防安全、垃圾分類、衛生防疫也在逐步納入到物業管理的范疇,明晰責任邊界及責任清單勢在必行。長期看,可以政府購買服務等形式,將物業管理納入社區疫情等緊急防控及治理體系,加快建立長效機制。

      2、明確物業服務產業定位及在國家產業體系中作用,打通政策通道,形成體系化發展新路徑。

      物業服務構成防疫一線和社區治理重要的主體,體現了“最后100米”、幾乎零距離的服務核心價值,有效融入了政府疫情應急防控體系并發揮重要作用,彌補了基層政府人員不足,對社區居民掌握信息不夠等問題。

      物業服務在“防疫”期間的社會價值、專業價值引起各級政府部門、社會、媒體的重視,在立法及制定相關政策時應重新考量物業服務的定位與價值。同時也要引發社會對物業管理行業功能的再思考,提升行業和企業品牌價值,推進整個行業科技智慧化進程。

      從行業發展史看,物業服務處于房地產行業從屬地位的情況依然存在,長期把物業服務歸入房地產業統計分析管理。導致部分房地產開發商為更好地銷售樓盤,故意限制物業費及法規框架內的市場化運行。而房屋質量等發生問題時,物業服務企業為房地產開發商“背黑鍋”等,這些非市場因素影響了公平、公正、公開的行業發展環境。

      國家發改委第29號令宣布的《產業結構調整指導目錄(2019年本)》,2020年1月1日起施行。這是自2005年發布《產業結構調整指導目錄(2005年本)》以來,對《目錄》進行的第三次全面修訂和修正。與上一版相比,從行業看,鼓勵類新增“人力資源與人力資本服務業”、“人工智能”、“養老與托育服務”、“家政”等4個行業,將上一版“教育、文化、衛生、體育服務業”拆分并分別獨立設置,限制類刪除“消防”行業,淘汰類新增“采礦”行業的相關條目;修訂面超過50%。

      國家發改委第29號令把物業服務歸入鼓勵類,為其他服務業(四十二、2),而針對疫情執行的政策是《財政部國家稅務總局關于全面推開營業稅改征增值稅試點的通知》財稅〔2016〕36號,物業管理屬于現代服務(六)---商務輔助服務(8)---企業管理服務。不在生活服務類(七、生活服務,是指為滿足城鄉居民日常生活需求提供的各類服務活動。包括文化體育服務、教育醫療服務、旅游娛樂服務、餐飲住宿服務、居民日常服務和其他生活服務。)。物業服務享受不了增值稅減免有關政策。

      針對國家財政、稅務支持防疫防控的8號文件依據政策的滯后性,應根據發改委第29號令等產業鼓勵政策,應認定物業服務是與居民生活息息相關的現代服務業,區分住宅小區、醫院等不同物業類型享受增值稅免征優惠。創新物業服務產業定位,出臺產業升級、應對疫情等及有關政策,全國各地不搞一刀切。

      樹立醫院、醫療機構是防治一線,物業服務的住宅小區、醫院是防控封閉隔離一線的立法思維,打通政策通道,為物業服務及應對緊急事件開辟“綠色通道”,統籌防護物資,享受稅收減免、給予物業費補貼、財政扶持等。推動政府、社會、公眾和物業服務企業共同參與的機制,完善社區多元化治理制度、體系。

      3、 產業發展定位及體系形成后,政府放管服及監管落地關鍵是制度設計,讓業主有組織有作為,供需雙方形成市場約束激勵聯動機制。

      隨著社區新管理體制推進,要創新凝聚業主的公民意識、產權意識并形成有效的市場主體,需要明確各方主體管理責任邊界。根據現行《物業管理條例》,業主大會以會議形式存在,業主組織仍停留在法理與法規層面;從小區治理甲方責任主體來看,應是業主大會,而不應是業主委員會或物業服務企業;從物業服務合同來看,通常合同甲方是作為業主大會執行機構的業主委員會,乙方是物業服務企業,二者應是平等地位,但由于甲方(業主大會)缺位及法律地位模糊,導致甲乙雙方民事主體地位不匹配,難以形成激勵約束機制。這也增加了街道辦事處、居委會和地方行政主管部門的壓力。只有將業主大會制度優化落地,業主大會才能以組織的形式行使權利、承擔義務,業主們才能在業主大會組織的平臺上開展自治自律活動,才能將我國現行的“開發商委托管理”制度轉變成“業主自治”的法律制度,在法規框架內市場化運行,實現和諧社區建設。

      同時希望通過全面統計物業服務在此次疫情期間各項法定、約定支出的大數據作為支撐,向有關政府部門真實、客觀地反映行業在疫情期間的投入及面臨的困難,為行業爭取財政補貼、相關稅費減免等政策支持,同時倡議廣大業主積極繳納物業費,支持物業企業渡過難關,進而改進目前物業費收繳主體不對應的定價、收繳制度體系,擺脫目前業主拖欠物業費、業主利益得不到保障等惡性循環的怪現象。

      4、創新應急制度體系,完善行業法規政策制度體系。

      十九大報告提出要加強社區治理體系建設,推動社會治理重心向基層下移,實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。 要強化立法前瞻性,實現政府部門信息共享及聯動機制,打破部門信息壁壘;完善業主大會、招投標、承接查驗、維修資金、信用體系、信息公開等制度機制,構建社會評價約束激勵機制等。

      2019年8月29日,深圳市六屆人大常委會第三十五次會議表決通過《深圳經濟特區物業管理條例》(以下簡稱新《條例》),將于2020年3月1日起施行。這是在中共中央、國務院發布《關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》之后,深圳經濟特區在民生領域頒布的一部重要法規。新《條例》堅持以人民為中心,踐行高質量發展的要求,確立了業主大會組織在物業管理市場的主體地位,進一步理順了建設單位、物業服務企業以及業主大會、業主委員會、業主之間的法律關系,在建立業主大會備案制度、明晰業主共有物業范圍、強化業主共有資金監管等諸多方面都有創新舉措??稍诳偨Y深圳及全國各地經驗基礎上,全國推廣。

      從本質上來看,物業管理行業在本次抗疫過程中所面臨的問題和困境是物業管理行業在政策、行業定位、社會認可度、權責等方面由來已久的。鑒于物業管理行業承擔的社會責任和在疫情防控的重要作用,在全力捍衛人民健康,保障公共衛生安全認知,建議相關政府部門或機構能夠完善行業法律和物業管理體系、明確物業服務企業在應急管理、社區治理中的地位和權責問題等,以改善物業管理行業地位、增強社會的認可度、加強物業管理行業的應變能力以及在生活服務、生產中提供更有利的價值。政府在疫情防控檢查等應急體系中,應獎懲并舉,不搞“一刀切”。

      防疫及國家應急機制方面,及時修改防疫、應急等法規,并把有關主管部門提升至相應層級。比如十幾年前制訂的《國家突發公共衛生事件應急預案》細節規范不足,加上預案的實操性和時效性沒有迭代升級,特別時沒有充分考慮到交通網絡輻射性、季節/節慶高發易感性、地域人群流動特殊性、區域公共資源平衡性、社會動員力量主體性等諸多需要應對的復雜因素和時代變量 。

      武漢疫情爆發后引發諸多思考,比如突發公共事件應急預案的持續更新的重要性,疫情級別劃分和城市屬地責任,區域力量與可供調控的社會資源,以及地方政府的應急指揮能力,匹配重大疫情的嚴峻挑戰和復雜局面的管控動員體系等。

      疫情及至物業管理制度改革,從宏觀層面講,政府放管服、監管與市場化體系運行要打通政府部門信息壁壘、搞清家底,實現信息智能共享,重構物業服務產業定位、作用及社會治理體系??蓞^分細分為專業服務于房地產業的、基于服務集成商服務于有關產業鏈的、作為生活服務針對群眾日常生活服務的、轉型為社會組織服務于社會等類型;根據物業類型及服務需求、服務供給可把行業細分為市場化運營類(商業盈利類)、社會保障類(社會組織、政府政策支持)、公益類(轉型中)等。應加快建立政府購買服務、市場有償服務、居民自我服務、志愿公共服務相結合的長效治理體系。從中觀層面講,產權人缺失、缺位是大事!業主組織及能力建設、業主要有組織并能真正當家作主,形成市場化簽約運行體系;根本上抓住頂層制度設計及治理體系建設,讓開發商負責前期物業管理到業主大會、業委會組建成立并規范交接運行,應該可行。從微觀層面講,物業服務作為準公共服務產品,應發揮制度優勢,創新推廣酬金制、改良包干制、試點信托制等;加之上述綜合治理及立法理念、物業服務行業會協同其他行業良性持續發展。

       

      (黨鋒 中物協法律政策委員會副秘書長 河南省物協政策法規委員會副主任  鄭州市物業管理行業研究會研究員 鄭州市人大常委會法律咨詢委員會專家委員 林恒服務聯盟創始人)


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